Selasa, 31 Januari 2012

INTEGRASI PERENCANAAN PEMBANGUNAN DALAM PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH


INTEGRASI PERENCANAAN PEMBANGUNAN DALAM PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH

  

Disusun Oleh :
TASMIN
021280014


FAKULTAS EKONOMI
UNIVERSITAS MUSLIM INDONESIA
MAKASSAR
2011



Daftar Isi

Daftar Isi …………………………………………………………………………  1
BAB I
Pendahuluan ……………………………………………………………………  2
A. Latar Belakang ……………………………………………………………….  2
B. Rumusan Masalah …………………………………………………………..  2
BAB II
Pembahasan ……………………………………………………………………  3
A.  ABK, Sebuah harapan ke arah perbaikan ……………………………….   3
B.  Sudahkah musrenbang menjadi sumber penyusunan ABK? ………..   6
C. Hambatan-hambatan dalam proses penganggaran ……………………   7
D. Peran Bappeda ………………………………………………………………  8
E.  Peran DPRD …………………………………………………………………   9
F.  Sistem Insentif dan Disinsentif ……………………………………………   11
BAB III
Kesimpulan dan saran ………………………………………………………..  13
Daftar Pustaka ………………………………………………………………….  15




BAB I
PENDAHULUAN
A.     Latar Belakang
Setelah lebih dari enam tahun, otonomi daerah di Indonesia masih menyisakan tantangan. Otonomi daerah tidak hanya mentransfer kewenangan dan sumber keuangan, tetapi juga mendorong terjadinya praktek-praktek penyimpangan dalam pengelolaan keuangan negara di daerah. Namun, mulai terlihat adanya inisiatif untuk mendorong ke arah pemerintahan yang baik, antara lain upaya pemberantasan korupsi yang meningkat terutama dalam dua tahun terakhir ini, yang diiringi liputan media yang luas.
Salah satu pembenahan yang dilakukan pemerintah pusat untuk pelaksanaan otonomi daerah adalah memperbaiki sistem keuangan negara. Pemerintah, misalnya, menerapkan sistem penganggaran yang disebut sebagai Anggaran Berbasis Kinerja (ABK) yang dipercaya dapat memberikan manfaat bagi banyak pihak, termasuk pemerintah, DPRD dan bahkan masyarakat.
B.    Rumusan Masalah
Sejak sistem ini diterapkan di berbagai sektor dan lembaga pemerintahan di Indonesia tahun 2003, banyak sekali pengalaman yang telah diperoleh. Salah satu pertanyaan yang menarik adalah sejauh mana penyusunan anggaran berbasis kinerja tersebut diterapkan di setiap SKPD dan dapatkah mendorong terwujudnya tata kelola pembangunan yang baik?




BAB II
PEMBAHASAN

A.     ABK, Sebuah harapan ke arah perbaikan
ABK adalah proses penyusunan APBD yang diberlakukan dengan harapan dapat mendorong proses tata kelola pemerintahan yang lebih baik. Penerapannya diharapkan akan membuat proses pembangunan menjadi lebih efisien dan partisipatif, karena melibatkan pengambil kebijakan, pelaksana kegiatan, bahkan dalam tahap tertentu juga melibatkan warga masyarakat sebagai penerima manfaat dari kegiatan pelayanan publik.
Melalui ABK keterkaitan antara nilai uang dan hasil dapat diidentifikasi, sehingga program dapat dijalankan secara efektif. Dengan demikian, jika ada perbedaan antara rencana dan realisasinya, dapat dilakukan evaluasi sumber-sumber input dan bagaimana keterkaitannya dengan output dan outcome untuk menentukan efektivitas dan efisiensi pelaksanaan program. Secara ringkas, ada tiga tahap penting dalam penyusunan APBD, seperti yang ditunjukkan oleh Gambar. Pertama, tahap perencanaan, dengan Bappeda sebagai koordinator. Kedua, tahap penganggaran, yang dikoordinasikan oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD). Ketiga, tahap legislasi/pengesahan, dikoordinasikan oleh TAPD dengan Tim Anggaran DPRD. Penyusunan APBD dengan pendekatan kinerja (ABK) di tingkat kabupaten dimulai dari penyerapan aspirasi masyarakat melalui Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang), yang berlangsung dari tingkat desa sampai kabupaten. Hasil Musrenbang menjadi salah satu bahan masukan bagi Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) untuk merancang usulan kegiatan tahun berikutnya, dengan dibantu oleh  tim asistensi dari Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda). Usulan kegiatan yang disetujui dimuat dalam dokumen Rencana Anggaran Satuan Kerja (RASK) dengan pagu anggaran yang ditetapkan oleh tim asistensi Bappeda. Dokumen RASK kemudian dibahas oleh Tim Asistensi Eksekutif, yang terdiri atas Bappeda, Dinas Pendapatan Daerah (Dispenda) dan Bagian Keuangan Sekretariat Daerah. Hasilnya dituangkan dalam dokumen Rancangan APBD (RAPBD). RAPBD dibahas oleh DPRD untuk disetujui serta dievaluasi oleh pemerintah Provinsi. Setelah pemerintah provinsi memberikan persetujuannya, RAPBD kemudian disahkan oleh DPRD menjadi APBD.  Penjabarannya kemudian disusun dalam dokumen yang disebut Dokumen Anggaran Satuan Kerja (DASK) untuk APBD tahun berjalan.


=  Januari-April  =

= September-Desember  =



=  Mei-Agustus  =





Pengesahan

Penganggaran
Perencanaan

                           

SKPD merancang RKA dan dikonsultasikan dengan Bappeda

Bupati (beserta jajaran SKPD) menyusun Ranperda APBD, dan dibahas bersama DPRD
TAPD menyusun PPA dan dikonsultasikan serta dibahas bersama DPRD






Ket :
RKA         =          Rencana Kerja dan Anggaran
RPA         =          Prioritas dan Plafon Anggaran
TAPD      =          Tim anggaran Pemerintah Daerah
Gambar skema proses penyusunan APBD selama satu tahun anggaran

Proses penyusunan APBD saat ini lebih sering dikenal dengan istilah Anggaran Berbasis Kinerja (ABK). Dasar kebijakannya adalah Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 29/2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Kepmen tersebut direvisi dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 13/2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.
Di tingkat desa, kegiatannya disebut Musyawarah Pembangunan Desa (Musbangdes). Di tingkat kecamatan, kegiatannya disebut Musyawarah Pembangunan Kecamatan (Musbangcam).
Proses penganggaran berbasis kinerja sebenarnya tidak jauh berbeda dengan Permendagri 9/1982 tentang Pedoman Penyusunan Perencanaan dan Pengendalian Pembangunan di Daerah (P5D).Di dalam P5D, Bappeda berperan dalam menyusun Rencana Pembangunan Tahunan Daerah (REPETADA) yang pada akhirnya menjadi APBD, sedangkan dalam sistem ABK perencanaan pembangunan dibuat oleh setiap SKPD dengan diasistensi oleh Bappeda. Selain itu, pada P5D perencanaan pembangunan masih belum terintegrasi secara menyeluruh dengan proses penganggaran.
Pemerintah kabupaten - dalam hal ini Bappeda, Dinas Pendapatan Daerah (Dispenda), dan setiap SKPD menganggap ABK adalah sesuatu yang akan berdampak baik khususnya di dalam mengarahkan perencanaan jangka panjang, menengah dan pendek yang lebih sinergis dan terintegrasi dengan  penganggarannya. Melalui proses ini, SKPD diharuskan membuat suatu program yang terukur baik input, output maupun outcomenya jika ingin mendapatkan kucuran dana untuk program-program yang diajukan. Di samping itu, dana-dana yang dikeluarkan melalui APBD tiap tahunnya bisa digunakan secara efisien, efektif dan tepat sasaran. Dengan penganggaran berbasis kinerja dan proses yang lebih partisipatif diharapkan dapat memperbaiki tata kelola pemerintahan, meningkatkan efektivitas pembangunan dan memperbaiki tingkat kehidupan masyarakat.
B.    Sudahkah musrenbang menjadi sumber penyusunan ABK?
Proses penyerapan aspirasi melalui Musrenbang tidak dilakukan oleh setiap instansi pemerintah secara terpisah, tetapi melalui perwakilan dari setiap SKPD yang hadir dalam forum musyawarah. Di satu sisi, proses penyerapan tersebut lebih praktis dan berpeluang menangkap program atau isu yang sifatnya lintas SKPD. Di sisi lain, aspirasi yang disampaikan menjadi kurang fokus pada suatu sektor tertentu, sehingga mempersulit masing-masing SKPD untuk menterjemahkan aspirasi masyarakat, sehingga usulan masyarakat yang sering terungkap lebih banyak berupa permintaan atas pembangunan prasarana fisik alih-alih pengelolaan hutan secara lestari. Hal lain yang juga perlu diperhatikan adalah bagaimana memastikan bahwa aspirasi yang tertampung tidak hanya bersifat jangka pendek, tetapi juga jangka panjang.
Penggalian aspirasi melalui Musrenbang seringkali belum dibarengi dengan  data mengenai kondisi terkini yang dapat diandalkan. Padahal ketiadaan data yang terpercaya dan lengkap data yang lengkap dapat digunakan sebagai salah satu bahan untuk melakukan pengukuran kinerja.
Walaupun bukan satu-satunya sumber  acuan (karena masih ada Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah, RPJMD dan Rencana strategis, Restra), seharusnya Musrenbang menjadi bahan masukan dalam penyusunan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang selanjutnya dipedomani dalam penyusunan RAPBD. Namun dalam kenyataannya, hasil Musrenbang belum sepenuhnya menjadi acuan penyusunan program dan anggaran dalam beberapa sektor, dan aspirasi yang terkumpul hanya dituangkan dalam sebuah laporan yang disimpan untuk acuan di waktu yang akan datang. Hal ini karena terbatasnya waktu dan pengetahuan untuk memahami aturan ABK dan mengolah aspirasi masyarakat yang sifatnya cenderung umum ketimbang sektoral.
C.    Hambatan-hambatan dalam proses penganggaran
Walaupun penyusunan ABK pada prinsipnya sederhana, pada tataran teknis tidak banyak staf di kabupaten yang memahami secara mendalam proses dan mekanisme pelaksanaannya. Hal ini antara lain disebabkan banyaknya perubahan peraturan yang terkait dengan penerapan ABK dalam lima tahun terakhir, serta kesulitan untuk memahami peraturan pelaksanaan tentang ABK yang berlaku saat ini. Beberapa pemerintah daerah mengakui mengalami kesulitan memahami peraturan tentang ABK. Kesulitan yang mereka alami semakin berat ketika pemerintah pusat mengganti suatu peraturan tentang ABK pada saat mereka tengah berusaha memahami aturan tersebut. Hal ini menjadi indikasi bahwa seringkali aturan yang dibuat oleh pemerintah pusat tidak berlandaskan kepada masukan dari pemerintah daerah.
Salah satu kunci penyusunan ABK adalah penentuan ukuran kinerja. ABK mensyaratkan  adanya ukuran kinerja yang jelas dan dapat diverifikasi, baik terhadap outcome, output maupun kewajaran dana yang dikeluarkan dengan output yang dicapai. Ukuran yang jelas akan memudahkan pemerintah, DPRD dan masyarakat untuk melihat sejauh mana tingkat keberhasilan proses pembangunan di daerah.
Kesulitan lainnya adalah ketika mengaitkan antara output dengan biaya yang dikeluarkan dan standar pelayanan yang dipakai. Ada pandangan di kalangan pemerintah daerah bahwa misalnya kehutanan, hanya merupakan urusan pilihan, maka tidak diperlukan Standar Pelayanan Minimum (SPM) seperti halnya urusan wajib. Pada dasarnya urusan pilihan terkait erat dengan potensi unggulan dan kekhasan daerah yang berpotensi meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Pengukuran kinerja akan lebih mudah dilakukan jika standar pelayanannya tersedia. Dengan demikian, SPM untuk urusan kehutanan perlu juga disusun.

D.    Peran Bappeda
Bappeda merupakan salah satu instansi kunci yang terlibat dalam seluruh proses penyusunan APBD seperti yang ditunjukkan dalam Gambar 1. Proses asistensi yang dilakukan Bappeda dalam tahapan perencanaan yang baik sangatlah penting. Dengan demikian, Bappeda dituntut memiliki sumberdaya manusia (SDM) yang handal dan berwawasan luas. Seorang perencana yang baik di Bappeda sudah selayaknya memahami hampir seluruh sektor kegiatan di daerahnya.
Sebagai salah satu instansi anggota TAPD, Bappeda mengkoordinasikan usulan program dari seluruh SKPD serta menyusun prioritas dan plafon anggaran. Dalam tahap ini, kemampuan staf Bappeda diuji untuk dapat memilih program yang paling penting untuk dilaksanakan dalam suatu tahun anggaran dengan mempertimbangkan prioritas pembangunan, rencana strategis dan kelanjutan dari program dalam tahun anggaran sebelumnya. Hasil penelitian menunjukkan masih  adanya masalah klasik berupa lemahnya koordinasi antar instansi, yang menjadi salah satu faktor penyebab penyusunan anggaran tidak dapat diselesaikan sesuai prosedur dan tepat waktu.
Yang tidak kalah pentingnya, Bappeda adalah organisasi yang melaksanakan tugas monitoring dan evaluasi (monev) atas kinerja setiap satuan kerja. Monitoring dilakukan melalui pelaporan realisasi fisik dan keuangan kegiatan serta peninjauan lapangan. Pada pelaksanaannya, staf Bappeda mengaku sering menemui hambatan berupa terbatasnya SDM yang ada di Bappeda baik kualitas dan kuantitas untuk mengemban tugas monev, tidak jelasnya pembagian tugas pokok dan fungsi antara Bappeda dan bagian Administrasi Pembangunan Sekretaris Daerah, dan terlambatnya laporan realisasi fisik SKPD.
Kendala yang dihadapi oleh Bappeda dalam melakukan monev menjadi salah satu faktor meluasnya fungsi pengawasan dari DPRD, yang seharusnya hanya melaksanakan pengawasan politis namun sering kali melaksanakan hal-hal yang bersifat teknis dalam monev. Fenomena seperti ini dapat saja menjadi kontraproduktif dalam penerapan sistem anggaran berbasis kinerja.
E.     Peran DPRD
Secara struktural DPRD merupakan lembaga yang bertugas melakukan pengawasan terhadap kinerja pemerintah kabupaten. Dalam kaitannya dengan tugas tersebut, DPRD Kabupaten Luwu Utara melakukan pengawasan dan pemantauan terhadap kegiatan pemerintah kabupaten secara keseluruhan mulai dari perencanaan, pelaksanaan, sampai akhir kegiatan. Selama proses perencanaan, DPRD melakukan reses dan menyebar anggotanya untuk hadir dalam musyawarah pembangunan di setiap kecamatan dan hasilnya dijadikan dasar untuk membahas RAPBD. Setelah tahun anggaran berakhir, DPRD kembali mengadakan reses dan mengirim anggotanya untuk memantau hasil kegiatan. Hasil pemantauan tersebut dijadikan dasar untuk membahas hasil kerja pemerintah dan sekaligus menghitung anggaran sisa.
Pencapaian anggaran yang berpihak kepada masyarakat sangat memerlukan peran aktif DPRD. Di samping perannya dalam menampung dan menyampaikan aspirasi masyarakat yang mereka wakili, DPRD terlibat dalam pembahasan umum Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) yang disusun oleh pemerintah kabupaten. DPRD memiliki kekuatan untuk mempengaruhi rancangan keduanya. Terkait dengan KUA, anggota DPRD ikut membahas target pencapaian kinerja, proyeksi pendapatan daerah, alokasi belanja daerah serta sumber dan penggunaan pembiayaan. Sementara untuk PPAS, hal yang dibahas meliputi penentuan skala prioritas untuk urusan wajib dan pilihan, penentuan urutan program untuk masing-masing urusan dan plafon anggaran sementara untuk setiap program.
Selain itu, DPRD berperan aktif dalam pembahasan Rancangan Peraturan Daerah (Ranperda) tentang APBD dan sangat menentukan dalam menyetujui usulan anggaran baru dari pemerintah daerah setiap tahunnya. Sekalipun Permendagri 13/2006 memberi peluang pemerintah daerah untuk menetapkan rancangan peraturan bupati tentang APBD, jika DPRD tidak menyetujuinya, nilai anggaran maksimalnya adalah sejumlah  tahun anggaran sebelumnya. Selain menjadi salah satu bentuk sanksi bagi pemerintah daerah, mekanisme tersebut memberi peluang bagi anggota DPRD untuk memainkan perannya dalam mendorong pelaksanaan anggaran berbasis kinerja.
Sebagian anggota DPRD melihat ABK mempermudah mereka untuk menilai apakah rencana kegiatan dengan anggaran yang diusulkan pemerintah sudah baik atau perlu direvisi. Namun, sebagian anggota juga mengeluhkan perubahan kebijakan yang begitu cepat yang berdampak pada aturan-aturan dan mekanisme yang sifatnya teknis yang perlu waktu untuk mempelajarinya
Para anggota DPRD juga menghadapi dilema ketika mereka harus menilai kegiatan yang dianggap tidak memenuhi kinerja yang telah ditetapkan, terutama karena tidak adanya SPM untuk urusan pilihan. Di satu sisi, kegiatan tersebut dapat dihentikan karena dipandang tidak mencapai target, tetapi di sisi lain, tambahan pendanaan mungkin diperlukan agar kegiatan tersebut mencapai tujuannya. Dengan demikian, obyektivitas (wawasan dan pengetahuan anggota dewan) sangatlah diperlukan untuk memutuskan kelayakan suatu usulan kegiatan sebelum kegiatan tersebut dilaksanakan.


F.     Sistem Insentif dan Disinsentif
Sampai saat ini, belum ada kebijakan yang mengatur mekanisme insentif dan disinsentif secara finansial baik dari pemerintah pusat, provinsi maupun kabupaten, yang dapat mendorong akuntabilitas pelaksanaan program SKPD di tingkat kabupaten. Tetapi, penerapan ABK dengan sendirinya dapat menjadi insentif bagi pemerintah untuk mendorong pembangunan daerah dan menciptakan skema reward and punishment.
Satu hal positif dari ABK adalah pemerintah lebih berhati-hati dalam membuat program yang disertai dengan anggarannya. Tuntutan akuntabilitas kinerja dalam penggunaan anggaran untuk suatu kegiatan membuat SKPD menggunakan anggaran sesuai dengan pos-pos belanja yang telah dirancang dan dibahas sebelumnya yang tertuang dalam APBD. Apabila diterapkan secara konsisten, ABK dapat membawa ke arah pemerintahan yang lebih bertanggung gugat, yang diharapkan mampu menunjukkan kinerja (yang baik).
Di sisi lain, pertanggungjawaban pemerintah berupa kinerja kepada masyarakat (yang diwakili DPRD) serta adanya upaya pemantauan yang ketat atas sumberdaya negara dapat menciptakan iklim pembangunan yang kondusif. Penerapan ABK dapat mendorong proses pembangunan ke arah yang lebih bertanggung jawab, terutama di wilayah yang masih  sangat memerlukan peran pemerintah yang besar dalam mendorong perekonomiannya.
Aspirasi yang dikumpulkan melalui Musrenbang pada dasarnya merupakan pelengkap dari aspirasi masyarakat yang disalurkan melalui jalur perwakilan. Wakil rakyat di DPRD secara berkala terjun ke masyarakat untuk mendapatkan masukan mengenai program yang diperlukan oleh masyarakat. Sekalipun demikian, ada kecenderungan anggota DPRD lebih mementingkan program untuk wilayah dimana dia dipilih menjadi wakilnya.
Satu hal yang seharusnya juga mendapat perhatian adalah adanya kecenderungan para perencana untuk ‘bermain aman’, dengan merencanakan kegiatan yang lebih mungkin dicapai, sehingga tidak akan menyulitkan proses pertanggungjawabannya. Hal seperti ini bisa sangat tidak kondusif karena akan menghambat inovasi dan pertumbuhan yang diperlukan untuk mendorong pembangunan daerah.




BAB III
Kesimpulan dan Saran
Penerapan ABK memberikan manfaat kepada sebagian pihak yang berkepentingan dalam pengambilan kebijakan terkait pembangunan ekonomi. Pertama, proses ABK didahului oleh perencanaan yang dibuat melalui Musrenbang, yang dipercaya lebih partisipatif dari model penganggaran sebelumnya. Hal ini berpotensi menciptakan rencana program pembangunan prioritas yang sesuai dengan keinginan masyarakat. Yang perlu ditindaklanjuti adalah meningkatkan partisipasi masyarakat dalam keseluruhan proses, tidak hanya dalam proses Musrenbang saja.
Kedua, ABK mempermudah DPRD untuk menilai kinerja pemerintah dan sebaliknya mempermudah pemerintah menyampaikan perkembangan pembangunan yang dilaksanakannya. Dasar dari ABK sebenarnya adalah setiap pengeluaran satu rupiah harus bisa dinilai dengan besaran hasil yang dapat dicapai. Ini tentunya dilihat dari indikator output dan outcome yang tergambar secara jelas.
Ketiga, ABK mempunyai potensi untuk menjadi sistem insentif/disinsentif bagi pelaksanaan program pemerintah. ABK mempunyai karakteristik dapat memperbandingkan antara penggunaan anggaran dengan pengukuran kinerja, sehingga pengambil kebijakan dapat menyusun struktur insentif dan disinsentif dengan mendasarkan pada kinerja yang dicapai dengan sejumlah anggaran tertentu.
Walaupun demikian, penerapan ABK menghadapi tantangan antara lain terkait data, sumberdaya manusia dan mekanisme. Untuk mengatasi hal tersebut, ada beberapa hal yang perlu diperhatikan baik oleh pemerintah kabupaten, propinsi dan pemerintah pusat maupun DPRD. Bagi pemerintah kabupaten, ada tiga hal yang perlu diperhatikan. Pertama, proses perencanaan kegiatan perlu ditunjang oleh ketersediaan data sekunder yang lengkap dan terbarukan. Kedua, perlu mempersiapkan sumberdaya manusia yang handal untuk merencanakan, menganggarkan dan mengukur kinerja suatu program atau kegiatan serta dapat membuat SPM pada setiap SKPD. Implikasinya adalah perlunya peningkatan kapasitas sumberdaya manusia di pemerintah daerah. Ketiga, pelaksanaannya mesti didukung oleh ketaatan pada tata waktu, terutama terkait dengan aturan bahwa proses ini dimulai dari Musrenbang di tingkat desa sampai kabupaten.
Bagi pemerintah propinsi dan pemerintah pusat, ada beberapa hal yang dapat dilakukan untuk menunjang keberhasilan ABK. Pertama, mempercepat proses review RAPBD kabupaten sebelum disahkan oleh DPRD. Banyak keluhan yang disampaikan oleh pihak di tingkat kabupaten bahwa proses ini cukup menyita waktu. Kedua, untuk memperlancar proses pelaksanaan program, diperlukan ketepatan waktu dalam transfer dana perimbangan yang menjadi bagian daerah. Ketiga, pemerintah propinsi dan pusat perlu memberikan bimbingan dan peningkatan kapasitas kepada aparat di kabupaten untuk perencanaan dan penganggaran. Keempat, pemerintah pusat seyogyanya mempersingkat proses penyusunan ABK dan menyempurnakan aturan agar lebih mendorong peran Tim Asistensi Bappeda dan Tim Asistensi Eksekutif.




Daftar Pustaka

Indra Bastian, Ph.d., sistem perencanaan dan penganggaran pemerintah daerah di Indonesia. Salemba Empat. Jakarta. 2009.


KOMEN YA BRO..!!!!!!!

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar